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ISSN : 1598-5504(Print)
ISSN : 2383-8272(Online)
Journal of Agriculture & Life Science Vol.53 No.6 pp.45-53
DOI : https://doi.org/10.14397/jals.2019.53.6.45

Analysis on the Status of Joint Forestry Project in National Forest

Dong-Hyeon Kim1, Chi-Ung Ko2, Dong-Geun Kim3*
1Department of Ecology and Environment System, Graduate School, Kyungpook National University, Sangju, 37224, Korea
2Division of forest Industry research, National Institute of Forest Science, Seoul, 02455, Korea
3Department of Ecology and Environment System, Kyungpook National University, Sangju, 37224, Korea
Corresponding author: Dong-Geun Kim Tel: +82-54-530-1241 Fax: +82-54-530-1248 E-mail: dgkim96@knu.ac.kr
August 9, 2019 ; September 27, 2019 ; November 1, 2019

Abstract


The purpose of this study is to analyze the status of the joint forest project, which is one of the national forest management system, by using stakeholder participation, transparency of decision making, accountability of actors and stakeholders, The questionnaire survey was conducted using the 5 - point scale and the written form. As a result of the questionnaire survey, various stakeholder participation items had the highest opportunity to participate with an average of 3.3 and the lowest score with 2.3 points for establishing conflict and conflict resolution structures. Transparency was analyzed to be 3.4 points for the project disclosure, 2.7 points for information sharing and education promotion activities for local residents, 3.3 points for the detailed role of the project implementer, and 2.7 points for internal and external monitoring and evaluation of the project with various stakeholders. The results of this research, analyzed through the participatory forest management index, are deemed to be used as basic data for the establishment of a plan for the revitalization of national forest participation management.



국유림 공동산림사업 실태분석에 관한 연구

김 동현1, 고 치웅2, 김 동근3*
1경북대학교 상주캠퍼스 일반대학원 생태환경시스템학과
2국립산림과학원 산림산업연구과
3경북대학교 상주캠퍼스 생태환경시스템학부

초록


본 연구는 국유림경영제도 중 하나인 공동산림사업의 실태분석을 위해 참여형 산림관리 원칙인 이해 관계자의 참여, 의사결정의 투명성, 행위자와 이해관계자의 책무성을 이용하여 공동산림사업 업무담당 자를 대상으로 Likert 5점 척도와 기입식으로 구성된 설문조사를 실시하였다. 설문조사 결과, 이해관계 자 참여(10문항) 항목에서는 다양한 이해관계자가 참여할 수 있는 기회제공이 평균 3.3으로 가장 높게 나타났고, 분쟁 및 갈등 해결 구조 구축이 2.3점으로 가장 낮은 점수를 나타냈다. 투명성(7문항)은 사 업에 대한 정보공개가 3.4점, 지역주민을 대상으로 한 정보공유, 교육·홍보활동이 2.7점으로 분석되었 으며, 마지막으로 책무성(7문항)에서는 공동사업수행자의 자세한 역할규명 여부가 3.3점, 다양한 이해 관계자와 함께 사업에 대한 내·외부 모니터링 및 평가 여부가 2.7점으로 분석되었다. 참여형 산림관리 지표를 통해 분석된 본 연구결과는 추후 국유림 참여경영의 활성화를 위한 계획수립에 기초자료로써 활 용될 것으로 판단된다.



    서론

    세계적으로 산림과 같이 제한된 공유자원의 지속 가능한 관리를 위해서는 정부 주도의 산림경영방식 이 산림관리에 한계를 가진다는 비판이 제기되면서 (Park et al., 2015) 다양한 주체가 산림을 경영하는 참여형 산림관리 방안이 제시되었다. 미국의 경우 1976년 국유림관리법을 제정하고, 2005년 국유림 보 호를 위한 산림청 파트너십 강화법(Forest Service Partnership Enhancement Act; FSPEA)을 제정하 면서, 다양한 주체와의 파트너십 강화사업을 실시 하였다. 또한, 비영리단체인 국유림재단(National Forest Foundation; NFF)에서 다양한 프로그램을 통해 국민참여형 산림경영(Participatory Forest Management; PFM)을 실시하였다.

    이에 따라 국내에서도 2005년 국유림 관리경영 에 관한 법률을 제정함에 따라 국유림경영제도(공 동산림사업, 국유림의 대부, 국민의 숲 지정·이용, 국유림보호협약, 국유임산물의 양여)를 도입하면서 다양한 주체와의 참여형 산림관리를 도모하였다. 이 처럼 산림경영 패러다임이 목재생산에서 지속가능한 산림경영으로 전환되면서 국유림 경영 또한 관주도 에서 다양한 주체들의 참여를 통한 산림관리 방향으 로 나아감에 따라 참여형 산림관리를 활성화시키기 위한 연구가 활발히 진행 중이다.

    국외에서는 PFM의 체계성 확보를 위해 산림경 영제도 평가 및 가이드라인 제시에 관한 연구가 활 발히 이루어지고 있다(Brown & Thérivel, 2000;Buchy & Hoverman, 2000;FAO, 2011; Secco et al., 2014; Rametsteiner, 2009;Robinwood Plus (2013a). Robinwood Plus (2013b) 보고서에 따르면 지역특성에 맞는 사업의 선택과 수요 파악을 위한 실태분석이 우선시 되어야 하며, 세분화된 역할 분 담, 적절한 예산의 운용이 중요하다고 언급하였고, FAO (2011) 보고서는 취약분야의 판별, 바람직한 대처방안의 고안 및 이행, 결과에 대한 모니터링, 지속적인 적용과 진행상황을 보증하기 위한 체계적 인 접근이 필요하며, 이를 이행하기 위해 지역특성 에 맞는 프레임워크를 개발하여 평가하고 모니터링 을 하는 것이 중요하다고 언급하였다.

    국내에서도 다양한 주체의 참여를 위한 국유림경 영제도의 활성화 방안을 제시하고자 제도의 실행자 인 공급자 측면과 수혜자인 수요자 측면으로 접근하 여 인식조사를 수행한 바 있으며(Park et al. (2009a), Park et al. (2010b), Seok et al. (2015)에서는 6개 원칙(당위성, 대응성, 적정성, 적합성, 생산성, 실현 성)을 기준으로 국유림경영제도의 바람직한 정책방 안 고안 및 이행을 제시한 바 있으나, 이와 관련된 연구는 여전히 미비한 실정이다.

    따라서 본 연구는 다양한 이해관계자가 함께 사업 을 실행하고, 소득을 창출하며, 경영제도의 특성을 모두 포함하는 공동산림사업을 통해 참여형 산림관 리의 원칙인 이해관계자의 참여, 의사결정의 투명성, 행위자와 이해관계자의 책무성(MCPFE, 2002;FAO, 2011;Kishor & Rosenbaum, 2012)을 이용하여 공 동산림사업의 실태분석을 위해 업무담당자를 대상으 로 설문조사를 실시하였다.

    재료 및 방법

    공동산림사업은 사업주관기관인 지방산림청(Local forest service; LFS)과 공동사업수행자인 민간단체 들이 사업을 함께 수행하는 제도로써 본 연구에서 실행한 설문조사 대상자들은 사업주관기관인 5개 지 방산림청의 사업담당자 5명과 공동사업수행자인 산 림조합(National forestry Cooperative Federation; NFCF), NGO, 법인체(Private Company; PC), 지 방자치단체(Municipalities; Muni.)의 사업담당자 37명, 총 42명을 대상으로 e-mail을 통한 설문지를 배부하였으며, 추가적으로 전화조사 및 현장면담을 실시하였다. 전체 42부의 설문지 배부에 대한 회수 율은 80.9%(34부)였으며, 조사기간은 2017년 9월 1일부터 10월 16일까지 실시하였다.

    공동산림사업에 대한 현황은 산림청 내부자료와 법률 및 선행연구를 토대로 문헌조사를 실시하였으 며, 공동산림사업에 대한 설문조사 내용은 사업주관 기관 및 공동사업수행자의 기본특성 파악을 위한 인구통계조사와 참여형 산림관리 원칙인 이해관계자 의 참여(10문항), 사업에 대한 정보공개, 예산운용, 공동사업수행자와 사업주관기관간의 의사결정과정 파악을 위한 의사결정의 투명성(7문항), 사업에 참 여하는 주체들의 역할 이행 및 사업모니터링 여부를 위한 행위자와 이해관계자의 책무성(7문항), 마지막 으로 만족도(8문항)로 총 33문항을 구성하였다. 설 문지의 구성은 기입식, Likert 5점 척도 방식으로 이루어졌다.

    결과 및 고찰

    1 공동산림사업 현황

    공동산림사업(2017년 기준)은 총 37건으로 조사되 었으며, 지방자치단체가 24건(65%), 법인체 6건(16%), 산림조합 4건(11%), 대학 및 연구소 2건(5%), 기타 1건(3%)순으로 조사되었다(데이터 미제시). 산림사 업의 경우 산림소득개발 10건(27%), 산림공익시설 16건(43%), 산림기반연구 3건(8%), 기타사업 8건 (22%)으로 조사되었다. 지방산림청별로는 북부지 방산림청이 12건으로 가장 많은 공동산림사업을 시행 중이며, 서부, 남부 지방산림청이 4건으로 미 비하였다.

    다양한 주체가 함께 산림사업의 효율적인 추진과 지역사회의 발전 또는 지역주민의 소득 증대를 위해 수요자와 공동으로 산림사업을 하는 공동산림사업의 기존 취지와는 다른 방향으로 나아가고 있음을 확인 할 수 있었다. 이러한 이유로 Seok et al.(2013)은 사업 참여자를 법인격을 가지고 있는 조직으로 제한 하고 있는 것과 국민의 숲 제도와의 중복성 문제로 인해 운용상 혼란이 야기되어 적극적인 협약체결이 되지 않는 것을 문제점으로 언급하였다.

    다양한 주체들의 참여유도와 지역별 특성에 맞는 사업 및 수행주체의 선정이 사업성공에 중요한 요소 로 작용할 수 있으나(Jung et al., 2011), 현재 산 림공익시설은 지방자치단체, 산림소득개발 사업은 산림조합이 대부분 수행하고 있는 양상을 보이며, 지방산림청과 1:1 계약을 진행하고 있어 다양한 주 체들에 대한 참여기회가 협소한 실정이다. 특히, 산 림소득개발사업의 경우 지역주민, 즉 개인이 사업 신청을 하여도 지방산림청에서 받아들이지 않아 지 역주민이 산림조합을 공동사업수행자로 대리계약을 수행하고, 실질적인 운영은 지역주민이 수행하고 있었다. 참여형 산림관리는 지역주민, 각 분야의 전문가, 정부, 기업 등이 함께 사업을 관리하고 운 영해야하며, 선행연구에서도 언급한 것과 같이 다 양한 주체와의 계약을 통해 지속가능한 참여형 산 림관리를 추진해야 한다(Secco & Pettenella, 2006;Mustalahti & Lund, 2009;Robinwood Plus (2013a).

    따라서 공동산림사업의 사업범위 조정을 통해 중 복성 문제를 해결하고, 참여자에 대한 법적 규제 완 화를 통해 지방자치단체, 산림조합이 함께 산림사업 을 수행하는 등과 같이 다양한 주체들에게 참여기회 를 확대시키는 것이 PFM의 활성화에 도움이 될 것 으로 판단된다.

    2 인구통계학적 특성

    공동산림사업 업무대상자들의 성별 분포는 남성이 24명(70.5%)으로 높게 나타났으며, 연령별 분포는 27~55세로 다양하게 나타났다. 각자 근무지에서의 근무 연수는 3~30년으로 조사되었으며, 공동산림사 업 사업담당기간은 2년 이하가 14건(41.1%)으로 가 장 많이 조사되었다. 이러한 이유로는 지방자치단체 의 경우 인사이동에 의한 담당자 변경으로 분석되었 다. 마지막으로 학력수준에서는 대학교 졸업이 25명 (82.3%)으로 가장 많았다(Fig 1).

    3 이해관계자의 참여(Participation)

    이해관계자 참여원칙의 설문조사 결과, 민간단체 가 3.2점으로 가장 높게 분석되었으며, 지방자치단 체가 2.4점으로 가장 저조하였다(Table 1).

    민간단체의 경우 대부분 사업수립, 실행, 평가단 계에서 워크숍, 교육·홍보 등을 통해 산림 및 지역 전문가의 참여를 요청 및 유도하였으며, 다양한 이 해관계자들로 구성된 조직을 중심으로 회의 진행, 의견수렴, 연락망 관리를 실시하였다.

    특히, 생명의 숲, 유한킴벌리, 북부 지방산림청이 실시하고 있는 대전지역 산림공익시설과 탄소상쇄사 업의 경우 각 단체별로 역할 및 세부 활동이 구분되 어 있었으며, 사업 추진협의회를 구성하여 사업수립 단계에서 협의회 및 설명회 개최를 통해 민간참여를 유도하고 사업실행단계에서 홈페이지 개설, 사업회 의, 나무심기 등 행사를 통해 상호의견 및 정보공유 를 하고 있음을 알 수 있었다.

    지방자치단체의 경우 사업관련 담당부서 내에서 사업수립, 실행, 평가까지 자체적으로 사업을 진행 하는 경우가 대다수였으며, 특히 사업 평가단계에선 자체적인 내부 모니터링만을 실시하였다. 또한, 이 해관계자들의 의견을 수렴할 수 있는 홈페이지 및 사업운영규정이 있음에도 불구하고 참여기회 제공에 대한 노력이 이루어지지 않는 문제점이 발견되었다. 마지막으로 이해관계자간의 발생되는 갈등 및 분쟁 조정 관련 메커니즘 구축에 대한 문항에는 공통적으 로 미비한 것으로 분석되었다.

    4 의사결정의 투명성(Transparency)

    의사결정의 투명성은 모두 점수가 낮게 분석되었 으나, 이 중에서도 지방산림청(2.4) 및 지방자치단 체(2.5)가 가장 낮은 점수를 보였다(Table 2).

    이해관계자 모두 사업에 대한 정보를 홈페이지 게 시판을 통해 사업정보를 공개하고 있었으나, 프로그 램에 관한 정보를 정기적으로 업데이트하지 않았으며, 사업에 관한 의사결정과정 또한 공개되지 않았다.

    지방산림청의 경우 사업관련 공지사항 전달수단이 마련되어 있지 않았고, 지역주민들에게 교육 및 홍 보가 미비하였다. 또한, 정보에 대한 접근 확대, 토 론 증대, 정보공개 원칙을 위한 기관의 제재가 없었 으며, 지방산림청만이 사업정보를 소유하고 있어 원 활한 정보공유 활동 및 요구사항 전달이 이루어지지 않았다.

    5 행위자와 이해관계자의 책무성(Accountability)

    책무성의 경우 전체적으로 양호한 결과를 보였으 나, 지방자치단체가 2.6점으로 가장 낮은 점수를 나 타냈다(Table 3).

    지방자치단체의 경우 행위자와 이해관계자가 함께 사업에 대한 내·외부 모니터링 및 평가가 원활하게 이루어지지 않고, 내부적인 자체평가 및 모니터링이 주로 시행되었다. 이외에도 예산편성, 회계, 임산물 의 양허, 허가권 등 사업에 따른 협약서를 위주로 각자의 역할이 명시되어 있었으나, 협약서 내용이 다소 지방산림청을 중심으로 일방적인 내용이 많았 으며, 사업 진행과정에서의 다양한 책무에 관한 명 시 또한 부족하였다. 이는 공동산림사업실시 후 사 후관리 책임에 대한 규정과 의사결정에 대한 책임 이 행이 부족함에 따른 결과로 판단된다(Moon, 2005).

    6 만족도 조사(Satisfaction)

    만족도 조사결과 공무원 집단인 지방산림청과 지 방자치단체가 낮은 만족도를 보였으며, 이외의 민간 단체들은 대체로 높은 만족도를 보였다(Table 4).

    지방자치단체의 경우 공동산림사업의 목표 달성치 에 대한 물음에 2.7점, 공동산림사업에 대한 평가 또한 3.0으로 낮은 점수를 나타내었다. 이러한 이유 로는 지자체 대부분이 산림공익시설사업을 시행하고 있으며, 산림공익시설사업의 특성상 계약기간이 장 기간 이유로 판단된다.

    참여형 산림관리는 지역주민, 각 분야의 전문가, 정부, 기업 등이 함께 사업을 관리하고 운영해야하 며, 다양한 주체와의 계약이 되어야만 지속가능한 참여형 산림관리가 가능하다(Chaker et al., 2006;Mustalahti & Lund, 2009). 그러나 공동산림사업 의 경우 37건 중 24(64.9%)이 지자체로 조사되었으 며, 이행사업 또한 산림공익시설이 16건(43%)으로 편중되는 경향을 보였다.

    설문조사 결과, 다양한 주체의 참여를 위해선 사 업 수립단계부터 평가단계까지 공청회 및 홍보가 필 요하며, 실효성 있는 사업실행을 위해서 각자의 역 할과 범위를 구분 짓는 것이 중요하다고 판단된다.

    또한, Beckley et al.(2006)는 사업실행 및 평가 단계에서 운영위원회를 구성하는 것이 공공참여를 위한 효과적인 참여도구라고 언급한 것처럼 운영위 원회와 같은 사업운영조직을 구성하여 의견수렴 및 갈등과 분쟁을 해결하고, 사업의 적극적인 참여와 성공을 도모하는 것이 이해관계자 참여를 활성화할 수 있을 것으로 판단된다.

    선행연구에서도 PFM을 저해하는 요인으로 정보 공유 부족을 언급한 것과 같이(Kim et al., 2010; Lee et al., 2015; Wily, 2002) 의사결정 투명성의 활성화를 위해선 사업주관기관과 공동사업수행자간 의 정보공유 및 원활한 소통을 위한 공청회 개최를 기속행위로 조정하는 것이 필요하며, 지역주민들을 위한 교육, 정보공유 활동의 활성화와 함께 이해관 계자들과 소통 할 수 있는 메커니즘이 구축되어야 할 것으로 판단된다.

    마지막으로 행위자 및 이해관계자의 책무성 증대 를 위해선 공동사업수행자와 사업주관기관이 사업 피드백을 하는 형태의 거버넌스 개념이 도입된 국유 림경영제도 도입이 필요하다고 선행연구에서 언급된 것과 같이(Ban, 2003; Park et al., 2010; Heo, 2011;Seok & Park, 2013) 사후관리 규정을 만들 어 행위자 및 이해관계자가 함께 사업의 내·외부 모니터링을 실시하여 지속적인 사업에 대한 피드백 이 이루어져야 한다.

    또한, 사업진행 단계에 있어서 행위자 및 이해관 계자의 책무에 대해서 구체적으로 명시하는 것이 필 요하다고 판단된다. PFM의 책무성을 위해선 제도운 영에 대한 구체적인 규정을 마련하고, 규정에 따라 협약을 운영하고 실행과정 및 결과를 평가해야한다 (Park et al., 2015).

    따라서 PFM의 활성화를 위해선 첫째, 공동산림사 업의 사업범위를 조정하여 중복성 문제를 해결하고, 참여자에 대한 법적규제 완화를 통해 지방자치단체, 산림조합이 함께 산림사업을 수행하는 등과 같이 여 러 주체들에게 참여기회 확대가 필요한 것으로 판단 된다.

    둘째, 사업의 특성에 맞는 공동사업수행자를 선정 하고 공동사업수행자는 사업목적에 따른 이해관계자 의 범위 및 참여기회 제공에 적극적으로 나서야 할 것이다. 또한, 사업주관기관은 충분한 정보공유 활 동과 정책마련을 통해 참여를 유도해야 하며, 국유 림 정보 공개관련 조항을 관련 법률에 신설하고 다 양한 방식으로 정책홍보를 추진해야 할 것이다.

    셋째, 운영위원회 및 중간지원조직의 구성을 통하 여 사업의 전반적인 운영 및 참여자들의 의견과 상 호간의 갈등을 해결하는 것이 필요하다.

    마지막으로 사업의 수립단계에서부터 평가단계까 지 다양한 주체의 참여를 위한 규정마련과 전문적인 지문을 이행할 수 있는 전문가집단의 활동을 활성화 해야될 것으로 사료된다.

    감사의 글

    본 연구는 산림청(한국임업진흥원) 산림과학기술 연구개발사업(2013069E10-1919-AA03)의 지원에 의하여 이루어진 것입니다.

    Figures

    JALS-53-6-45_F1.gif

    Results of demographic survey.

    Tables

    Survey results of stakeholders participating in the Joint Forest Project using the principle of participation.

    Survey results of stakeholders participating in the Joint Forest Project using the principle of Transparency

    Survey results of stakeholders participating in the Joint Forest Project using the principle of Accountability

    Satisfaction survey results of stakeholders participating in the Joint Forest Project

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